Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in, persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, sig. Vasco Errani, autorizzato
con deliberazione della giunta regionale n. 506 del 10 aprile 2006
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a rogito
del notaio dott. Federico Stame di Bologna, rep. n. 49876 dell'11
aprile 2006 (doc. 2), dal prof. avv. Giandomenico Falcon del foro di
Padova e dall'avv. Luigi Manzi del foro di Roma, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 21
febbraio 2006, n. 49, conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, recante misure urgenti per
garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi
invernali, nonche' la funzionalita' dell'amministrazione
dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 48
del 27 febbraio 2006 - Supplemento ordinario n. 45, nella parte in
cui inserisce nel testo del decreto-legge i seguenti articoli:
art. 4-undecies;
art. 4-quaterdecies;
art. 4-quinquiesdecies,
per violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, 118, 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione tra lo Stato e
le regioni.
F a t t o
La Regione Emilia-Romagna e' dotata di potesta' legislativa
concorrente nella materia della «tutela della salute» e di potesta'
legislativa piena nella materia delle politiche sociali.
Con il decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, sono state
adottate «misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonche' la
funzionalita' dell'amministrazione dell'interno», e sono state anche
dettate «disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti
recidivi». Della materia della tossicodipendenza, dunque, il
decreto-legge n. 272 del 2005 si occupava in un solo articolo, e
precisamente all'art. 4, concernente Esecuzione delle pene detentive
per tossicodipendenti in programmi di recupero.
E' poi accaduto che, nel corso del procedimento di conversione,
siano state inserite nel decreto-legge numerose disposizioni nella
stessa materia: addirittura, sono stati aggiunti 22 articoli (da
4-bis a 4-vicies ter), la grande maggioranza dei quali modificano o
sostituiscono disposizioni del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati i tossicodipendenza.
In questo modo, si e' operata una vera e propria riforma della
materia della tossicodipendenza, utilizzando a tal fine la sede, del
tutto impropria, del procedimento di conversione di un decreto-legge
che aveva altro oggetto. Lo stravolgimento del contenuto del
decreto-legge risulta anche per tabulas, dato che l'ultimo periodo
dell'allegato alla legge di conversione modifica il titolo del
decreto-legge, aggiungendo le parole «e modifiche al testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309».
Tale distorsione della procedura di conversione configura, come
si vedra', un autonomo vizio di costituzionalita', che in ogni modo
la ricorrente regione ha interesse a fare valere soltanto in
relazione alle disposizioni qui impugnate, le quali risultano
illegittime e lesive delle attribuzioni regionali anche per il loro
intrinseco contenuto.
Esse vengono, pertanto, impugnate per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in
relazione all'art. 116, comma 1, prima parte, d.P.R. n. 309/1990.
L'art. 4-quinquiesdecies, decreto-legge n. 272/2005, introdotto
dalla legge n. 49/2006, sostituisce l'articolo 116 del d.P.R.
n. 309/1990. Il nuovo art. 116 e' intitolato Livelli essenziali
relativi alla liberta' di scelta dell'utente e ai requisiti per
l'autorizzazione delle strutture private.
Il comma 1 stabilisce che «le regioni... assicurano, quale
livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'articolo 117,
secondo comma, lettera m) della Costituzione, la liberta' di scelta
di ogni singolo utente relativamente alla prevenzione, cura e
riabilitazione delle tossicodipendenze».
La norma e' ad avviso della ricorrente regione costituzionalmente
illegittima sotto distinti profili.
In primo luogo, appare evidente che la liberta' di scelta non e'
un livello essenziale delle prestazioni. Codesta ece.ma Corte
costituzionale ha ormai precisato piu' volte il concetto di livelli
essenziali delle prestazioni, in modo da individuare - e delimitare -
gli esatti confini di tale competenza esclusiva statale. Cosi, la
sentenza n. 383/2005 ha stabilito che «tale titolo di legittimazione
puo' essere invocato solo "in relazione a specifiche prestazioni
delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di
erogazione", mentre esso non e' utilizzabile" al fine di individuare
il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato,
di interi settori materiali" (cfr., da ultimo, la sentenza n. 285 del
2005)»; e la sent. n. 271/2005 ha negato che si potesse invocare
l'art. 117, comma 2, lett. m) in quanto «la legislazione sui dati
personali non concerne prestazioni, bensi' la stessa disciplina di
una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo
interessato».
Ora, la norma che prevede «la liberta' di scelta di ogni singolo
utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze» non definisce il livello essenziale di erogazione
di alcuna specifica prestazione, ma stabilisce il diritto degli
utenti di poter scegliere da chi ricevere una serie di prestazioni.
Oggetto e scopo della disposizione non e' di garantire un livello
essenziale di una certa prestazione, a tutela del diritto
fondamentale della salute, ma quello di parificare strutture private
e strutture pubbliche, nel quadro di un indirizzo politico perseguito
a livello statale gia' da alcuni anni (si veda, ad es., il decreto
ministeriale 14 giugno 2002 sui Sert, annullato dalla sentenza
n. 88/2003 di codesta Corte).
A questa stregua, il nuovo art. 116, comma 1, primo periodo,
disciplina un diritto che attiene ad un gruppo di prestazioni, ma non
definisce affatto il livello essenziale di queste prestazioni. Se non
ci fossero altre norme che regolano davvero e specificamente le varie
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze, la semplice liberta' di scelta dell'utente non gli
garantirebbe certo di avere prestazioni idonee.
Dunque, la norma impugnata risulta gia' illegittima e lesiva
delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia
di tutela della salute e in materia di politiche sociali, in quanto
essa intende porre un vincolo nel settore della tossicodipendenza
sulla base di un titolo di competenza statale che, invece, non puo'
essere invocato in relazione al contenuto della norma.
In secondo luogo, la regola della libera scelta, ove concepita -
come la norma impugnata appare concepirla - come espressione di un
principio assoluto, risulta costituzionalmente illegittima anche se
considerata in relazione allo specifico contenuto dispositivo, a
prescindere dal titolo di legittimazione indicato.
Infatti, codesta Corte costituzionale ha gia' precisato nella
sentenza n. 200 del 2005 (nella quale ha dichiarato infondata una
questione di costituzionalita' di una legge regionale sollevata per
violazione dei principi fondamentali statali in materia di
accreditamento e di libera scelta da parte dell'assistito della
struttura sanitaria alla quale richiedere l'erogazione delle
prestazioni) che, «tenendo conto dell'evoluzione della disciplina
concernente il sistema di erogazione e retribuzione delle prestazioni
specialistiche..., il principio di libera scelta non appare affatto
assoluto, dovendo invece essere contemperato da altri interessi,
costituzionalmente tutelati, puntualmente indicati da norme di
principio della legislazione statale».
In tale occasione codesta Corte costituzionale ha, appunto,
ricordato varie leggi statali, che hanno posto condizioni all'accesso
alle strutture private convenzionate con il servizio sanitario
nazionale, ed ha concluso che «appare... evidente come l'evoluzione
della legislazione sanitaria fino a circa la meta' degli anni Novanta
- per non dire di quella successiva che peraltro non rileva nella
questione di costituzionalita' in esame - abbia messo in luce che,
subito dopo l'enunciazione del principio della parificazione e
concorrenzialita' tra strutture pubbliche e strutture private, con la
conseguente facolta' di libera scelta da parte dell'assistito, si sia
progressivamente imposto nella legislazione sanitaria il principio
della programmazione, allo scopo di realizzare un contenimento della
spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario». In
questo modo - continua sempre la citata sentenza - «si e' temperato
il predetto regime concorrenziale attraverso i poteri di
programmazione propri delle regioni e la stipula di appositi "accordi
contrattuali" tra le USL competenti e le strutture interessate per la
definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle
prestazioni erogabili (cfr. art. 8-quinquies del d.lgs. 19 giugno
1999, n. 229)» (punto 2 del Diritto).
Del resto, gia' nella sentenza n. 416/1995 la Corte aveva
stabilito che «la liberta' di scegliere, da parte dell'assistito, chi
chiamare a fornire le prestazioni sanitarie non comporta affatto una
liberta' sull'an e sull'esigenza delle prestazioni, in quanto resta
confermato il principio fondamentale che l'erogazione delle
prestazioni soggette a scelte dell'assistito e' subordinata a formale
prescrizione a cura del servizio sanitario nazionale».
Il contemperamento tra l'interesse alla libera scelta e
l'interesse organizzativo e finanziario del servizio pubblico deve
ritenersi costituzionalmente imposto, sia con riferimento alla
potesta' legislativa di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, sia
con riferimento all'autonomia finanziaria di cui all'art. 119, primo
comma.
Dunque, la legge statale non puo' imporre come «livello
essenziale delle prestazioni» un diritto che, in realta', deve essere
sottoposto a condizioni per contemperarlo con altri interessi di
livello costituzionale (come risulta dalla stessa legislazione
statale e dalla giurisprudenza costituzionale). L'imposizione in via
assoluta della liberta' di scelta degli utenti lederebbe le
competenze legislative ed amministrative della regione in materia di
tutela della salute e politiche sociali. In particolare, e' da
sottolineare che, in attuazione del principio della programmazione
menzionato dalla stessa Corte costituzionale, la Regione
Emilia-Romagna si e' dotata di uno specifico modello organizzativo
del Servizio sanitario regionale, caratterizzato dalla
«programmazione a rete» e dalla regolazione dell'offerta pubblica e
privata delle prestazioni e dei servizi (v. art. 2, comma 2, lett. c)
l.r. n. 29/2004). La norma statale qui censurata inciderebbe
inevitabilmente sull'assetto organizzativo sanitario regionale.
Ma, oltre all'art. 117, commi 3 e 4, e all'art. 118 Cost.,
sarebbe violato, come detto, l'art. 119 perche' il principio di
liberta' di scelta - imposto in via assoluta - aumenterebbe
notevolmente le spese a carico del bilancio regionale in uno
specifico settore, con violazione dell'autonomia finanziaria
regionale (aggravata dal fatto che la legge n. 49/2006 non si
preoccupa minimamente di fornire risorse corrispondenti).
Infatti, per assicurare la liberta' di scelta di ogni utente, la
regione sarebbe costretta ad aumentare il numero dei convenzionamenti
ex art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992, oppure a non porre tetti
massimi di spesa negli accordi stipulati ai sensi della medesima
disposizione.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in
relazione all'art. 116, comma 2, d.P.R. n. 309/1990.
Il nuovo art. 116, comma 2, d.P.R. n. 309/1990, in tema di
autorizzazione delle strutture private, dispone come segue:
«L'autorizzazione alla specifica attivita' prescelta e'
rilasciata in presenza dei seguenti requisiti minimi, che
rappresentano livelli essenziali ai sensi dell'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione:
a) personalita' giuridica di diritto pubblico o privato o
natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli
articoli 12 e seguenti del codice civile;
b) disponibilita' di locali e attrezzature adeguate al tipo
di attivita' prescelta;
c) personale dotato di comprovata esperienza nel settore di
attivita' prescelto;
d) presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle
figure professionali del medico con specializzazioni attinenti alle
patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e
perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o
dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e
dell'infermiere professionale, qualora l'attivita' prescelta sia
quella di diagnosi della tossicodipendenza;
e) presenza numericamente adeguata di educatori,
professionali e di comunita', supportata dalle figure professionali
del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la
specifica attivita' prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti».
Tale disposizione, dunque, fissa determinati requisiti
strutturali, tecnologici ed organizzativi per l'esercizio di
attivita' sanitaria e socio-sanitaria a favore di soggetti
tossicodipendenti, e qualifica quei requisiti «livelli essenziali» ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. Il legislatore
statale cerca di fondare le proprie norme con un titolo di competenza
esclusiva, ritenendole evidentemente complesivamentc prive del
carattere di principi fondamentali. Ma il titolo di competenza
esclusiva risulta ad avviso della ricorrente regione invocato del
tutto inpropriamente ed illegittimamente.
Infatti, la questione se i requisiti delle strutture possano
essere considerati «livelli essenziali» ex art. 117, secondo comma,
lett. m), e' gia' stata risolta in senso negativo da codesta Corte.
Di fronte all'impugnazione di una legge regionale che regolava gli
standard strutturali e qualitativi degli asili nido, impugnata - fra
l'altro - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. m), la
sentenza n. 120/2005 ha precisato che, poiche' gli asili nido
ricadono nella competenza legislativa concorrente, «risulta
impossibile "negare la competenza legislativa delle singole regioni,
in particolare per la individuazione di criteri per la gestione e
l'organizzazione degli asili, seppure nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dal legislatore statale» (sentenza n. 370 del
2003)». Inoltre, la stessa sentenza ha espressamente affermato che
«la tesi che gli standard strutturali e qualitativi di cui alla norma
impugnata si identificherebbero con livelli essenziali delle
prestazioni ... non puo' essere condivisa in quanto la norma
censurata non determina alcun livello di prestazione" limitandosi ad
incidere sull'assetto organizzativo e gestorio degli asili nido che,
come si e' detto, risulta demandato alla potesta' legislativa delle
regioni» (punto 2 dei Diritto).
Poiche' le attivita' sanitarie e socio-sanitarie a favore di
soggetti tossicodipendenti rientrano in materie di competenza
regionale concorrente (tutela della salute) o piena (politiche
sociali), le considerazioni svolte nella sentenza n. 120/2005
evidenziano allo stesso modo l'illegittimita' del nuovo art. 116,
comma 2, d.P.R. n. 309/1990. In effetti, se, come gia' ricordato, la
competenza sui livelli essenziali «puo' essere invocata solo "in
relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale
definisca il livello essenziale di erogazione", mentre... non e'
utilizzabile al fine di individuare il fondamento costituzionale
della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali»
(sent. n. 383/2005), pare chiaro che i requisiti fissati dalla norma
impugnata non rappresentano «livelli essenziali».
Il nuovo art. 116, comma 2, si occupa delle strutture e non di
specifiche prestazioni, tanto e' vero che certi requisiti sono
lasciati indeterminati, perche' variano in base alla «attivita'
prescelta».
Del resto, se si ammettesse che lo Stato ha competenza esclusiva
in materia di standard delle strutture che erogano prestazioni
sanitarie, su questo punto rischierebbe di essere vanificata la
competenza legislativa regiona1e lo Stato, invocando l'art. 117,
secondo comma, lett. m), potrebbe comprimere unilateralmente ed in
modo indefinito l'autonomia regionale, senza in realta' regolare
specifiche prestazioni.
Si noti che non potrebbe, invece, essere utilmente invocata, a
difesa della norma impugnata, la sentenza n. 13 4/2006 di codesta
Corte. In quel caso, infatti, la legge statale si occupava degli
«standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e
possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali
di assistenza»: essa, dunque, riguardava gli standard non delle
strutture ma delle specifiche prestazioni e, in effetti, la Corte ha
fatto salva la norma solo in quanto la «disposizione legislativa
individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si
tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei
LEA esistenti nel settore sanitario».
Nel suo complesso, dunque, la giurisprudenza costituzionale ha
tenuto fermo il principio secondo il quale l'art. 117, secondo comma,
lett. m) puo' essere invocato solo quando si definiscono i livelli e
gli standard di specifiche prestazioni, e non quando si fissano i
requisiti delle strutture che erogano prestazioni attinenti ai
diritti sociali.
Di qui l'illegittimita' costituzionale dei vincoli posti alle
regioni dalla norma sopra citata.
3) Illegittimita' dell'art. 4-quaterdecies.
L'art. 4-quaterdecies sostituisce l'art. 113, d.P.R. n. 309/1990,
che nella nuova versione affida alle regioni il compito di
disciplinare l'attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze «nel rispetto dei principi di cui al presente testo
unico», ed in particolare di «seguenti» principi. Ed i «principi» di
seguito fissati ribadiscono le scelte di fondo gia' censurate in
relazione all'art. 4-quinquiesdecies: parificazione fra strutture
pubbliche e private e fissazione dei requisiti delle strutture che
svolgono le attivita' di cui sopra.
Infatti, la lett. a) prevede che «le attivita' di prevenzione e
di intervento contro l'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope
siano esercitate secondo uniformi condizioni di parita' dei servizi
pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e delle strutture
private autorizzate dal Servizio sanitario nazionale»; la lett. b)
dispone che «i servizi pubblici per le tossicodipendenze e le
strutture private che esercitano attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione nel settore, devono essere in possesso dei requisiti
strutturali" tecnologici, organizzativi e funzionali di cui
all'articolo 116» la lett. c) stabilisce che «la disciplina
dell'accreditamento istituzionale dei servizi e delle strutture, nel
rispetto dei criteri di cui all'articolo 8-quater del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni,
garantisce la patita' di accesso ai servizi ed alle prestazioni
erogate dai servizi pubblici e dalle strutture private accreditate»;
infine, la lett. d) statuisce che «ai servizi e alle strutture
autorizzate, pubbliche e private, spettano, tra l'altro, le seguenti
funzioni: 1) analisi delle condizioni cliniche, socio-sanitarie e
psicologiche del tossicodipendente anche nei rapporti con la
famiglia; 2) controlli clinici e di laboratorio necessari per
accertare lo stato di tossicodipendenza effettuati da strutture
pubbliche accreditate per tali tipologie di accertamento; 3)
individuazione del programma farmacologico o delle terapie di
disintossicazione e diagnosi delle patologie in atto, con particolare
riguardo alla individuazione precoce di quelle correlate allo stato
di tossicodipendenza; 4) elaborazione, attuazione e verifica di un
programma terapeutico e socio-riabilitativo, nel rispetto della
liberta' di scelta del luogo di trattamento di ogni singolo utente;
5) progettazione ed esecuzione in forma diretta o indiretta di
interventi di informazione e prevenzione».
La norma di cui alla lett. b), richiamando i requisiti di cui
all'art. 116, e' illegittima per le medesime ragioni gia' illustrate
nel punto 2. Inoltre, tali requisiti non possono essere giustificati
come principi, trattandosi di precisazioni organizzative di carattere
dettagliato ed autoapplicativo (tanto vero che l'art. 116 invoca
l'art. 117, secondo comma, lett. m), per cui esse pregiudicano in
modo illegittimo l'autonomia regionale.
In piu', la norma estende agli stessi Sert il vincolo al rispetto
quei requisiti, violando, dunque, la competenza legislativa ed
amministrativa regionale in, materia di tutela della salute
(art. 117, terzo comma, Cost.) e di politiche sociali (art. 117,
quarto comma, Cost.), in particolare quanto agli aspetti
organizzativi.
Si puo' qui ricordare, sia con riferimento alle strutture private
che ai Sert, che gia' in base all'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 502/1992
spettano «in particolare alle regioni la determinazione dei principi
sull'organizzazione dei servizi», e che poi codesta Corte «ha
affermato che la competenza legislativa concorrente concernente la
"tutela della salute" (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e'
"assai piu' ampia" rispetto alla precedente relativa all'"assistenza
ospedaliera" (sentenza n, 270 dei 2005) ed esprime "l'intento di una
piu' netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in
queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione
dei principi fondamentali della disciplina" (sentenza n. 282 del
2002)» (sentenza n. 134/2006, punto 8 del Diritto).
Quanto alle norme di cui alle lett. a), c) e d), esse ribadiscono
il principio ispiratore della legge qui impugnata, cioe' la
parificazione incondizionata delle strutture pubbliche e di quelle
private (addirittura le lett. a) e d) fanno riferimento alle
strutture private «autorizzate», mentre la lett. c) menziona solo
quelle «accreditate»).
Esse risultano illegittime per ragioni analoghe a quelle gia'
illustrate nel punto 1). Il legislatore statale non puo' fissare il
principio della liberta' di scelta incondizionata e della parita'
assoluta tra strutture pubbliche e strutture private, in quanto il
principio della liberta' di scelta va contemperato con altri
interessi di rango costituzionale, indicati dalla stessa legislazione
statale e riconosciuti dalla sentenza n. 200/2005. Dunque, le lett.
a), c) e d) ledono le competenze legislative ed amministrative della
regione, nonche' la sua autonomia finanziaria, nelle materie della
tutela della salute e delle politiche sociali, perche' pongono
vincoli oirganizzativi irrazionali.
Se il legislatore pone vincoli alle regioni con norme
illegittime, la sfera di competenza regionale o' chiaramente lesa, in
quanto la regione risulterebbe tenuta ad attuare le norme statali
adottando norme ed atti amministrativi affetti da conseguente
illegittimita', e per giunta si troverebbe esposta al rischio della
contestazione di tali atti in ragione della loro illegittimita'. In
altre parole, le norme statali che vincolano l'azione regionale, se
illegittime, risultano lesive delle competenze regionali perche'
rappresentano im illegittimo quadro dell'azione regionale: il che
costituisce fattore di instabilita' degli atti regionali attuativi,
con conseguente violazione anche del principio di certezza del
diritto.
Inoltre, come visto, il principio di liberta' di scelta - ove
imposto in via assoluta - aumenterebbe notevolmente le spese a carico
del bilancio regionale in uno specifico settore, con conseguente
violazione dell'art. 119 Cost.
E' vero che l'art. 4-sexiesdecies decreto-legge n. 272/2005, che
sostituisce l'art. 117 d.P.R. n. 309/1990, stabilisce che
«l'esercizio delle attivita' di prevenzione, cura, recupero e
riabilitazione dei soggetti dipendenti da sostanze stupefacenti e
psicotrope, con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale e'
subordinato alla stipula degli accordi contrattuali di cui
all'articolo 8-quinquies», d.lgs. n. 502/1992, ribadendosi cosi' il
principio generale posto dall'art. 8-bis d.lgs. n. 502/1992; ma le
disposizioni impugnate dettano norme contrastanti con il principio
della programmazione di cui alla sentenza n. 200/2005, sancendo -
appunto - il principio della liberta' di scelta.
Per rispettare tale principio, la regione sarebbe costretta ad
aumentare il numero dei convenzionamenti ex art. 8-quinquies, d.lgs.
n. 502/1992, oppure a non porre tetti massimi di spesa negli accordi
stipulati ai sensi della medesima disposizione, con notevole aumento
di spesa: di qui la violazione dell'autonomia finanziaria regionale
e, quindi, dell'art. 119 Cost. (aggravata dal fatto che la legge
n. 49/2006 non si preoccupa minimamente di fornire risorse
corrispondenti).
L'irragionevolezza e la lesivita' delle norme impugnate risultano
chiaramente nel confronto con le norme statali generali sulla
materia: sia dalle disposizioni citate nella sentenza n. 200/2005 sia
dall'art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 risulta che gli
accordi tra regioni e USL e strutture private devono prevedere il
numero massimo di prestazioni erogabili ed il corrispettivo
preventivato, per evidenti ragioni di razionalizzazione organizzativa
e contenimento di spesa. Le norme impugnate, sancendo il principio
della liberta' di scelta, derogano alle norme di cui sopra.
Pur se il contrasto con una norma legislativa non rappresenta di
per se' un vizio di legittimita' costituzionale, esso concorre ad
evidenziare la complessiva illegittimita' delle norme impugnate,
quando le norme legislative sono - come nel caso di specie (v. sent.
n. 200/2005) - attuative di principi costituzionali, come sopra
esposto.
4) Illegittimita' dell'art. 4-quinquiesdecies, in relazione al
nuovo art. 116, comma 9, d.P.R. n. 309/1990, nella parte in cui
predetermina l'organo regionale competente.
Il nuovo comma 9 dell'art. 116 d.P.R. n. 309/1990, come
modificato dall'art. 4-quinquiesdecies, decreto-legge n. 272/2005,
stabilisce che, «per le finalita' indicate nel comma 1 dell'articolo
100 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986 n. 917, le regioni e le
province autonome di cui al comma 1 sono abilitate a ricevere
erogazioni liberali fatte ai sensi del comma 2, lettera a), del
suddetto articolo», e che esse «ripartiscono le somme percepite tra
gli enti di cui all'articolo 115, secondo i programmi da questi
presentati». Posto che tale disposizione non e' in quanto tale
oggetto di impugnazione, giova ricordare che l'art. 100, comma 1,
d.P.R. n. 917/1986 regola la deduzione degli «oneri di utilita'
sociale», disponendo che «le spese relative ad opere o servizi
utilizzabili dalla generalita' dei dipendenti o categorie di
dipendenti volontariamente sostenute per specifiche finalita' di
educazione, istruzione, ricreazione, assistenza sociale e sanitaria o
culto, sono deducibili per un ammontare complessivo non superiore al
5 per mille dell'ammontare delle spese per prestazioni di lavoro
dipendente risultante dalla dichiarazione dei redditi»; e che
l'art. 100, comma 2, lett. a) dichiara deducibili dal reddito
d'impresa «le erogazioni liberali fatte a favore di persone
giuridiche che perseguono esclusivamente finalita' comprese fra
quelle indicate nel comma 1 o finalita' di ricerca scientifica»,
nonche' i contributi, le donazioni e le oblazioni erogati in favore
delle organizzazioni non governative.
Qui censurata e' invece la ulteriore norma secondo la quale i
criteri di riparto delle somme tra gli enti destinatari (gruppi di
volontariato ed enti senza fine di lucro) devono essere
«predeterminati dalle rispettive assemblee» regionali.
Come risulta da consolidata ed ormai risalente giurisprudenza
costituzionale, la legge statale non e' abilitata ad individuare
l'organo regionale competente a compiere un certo atto, dato che
l'organizzazione regionale, nelle parti in cui non sia predeterminata
dalla Costituzione, ricade nella esclusiva competenza dello statuto
regionale e delle leggi regionali ordinarie.
Dunque, il nuovo art. 116, comma 9, e' illegittimo nella parte in
cui affida ai consigli regionali il potere di determinare i criteri
di riparto delle somme ricevute tramite le erogazioni liberali, in
quanto esso lede l'autonomia organizzativa regionale, con conseguente
violazione dell'art. 117, comma 4, Cost.
5) Illegittimita' dell'art. 4-undecies, in relazione al nuovo
art. 94, comma 1, d.P.R. n. 309/1990.
L'art. 4-undecies sostituisce l'art. 94, comma 1, d.P.R.
n. 309/1990. La nuova disposizione stabilisce che il detenuto
tossicodipendente o alcooldipendente, «che abbia in corso un
programma di recupero o che ad esso intenda sottoporsi,... puo'
chiedere in ogni momento di essere affidato in prova al servizio
sociale per proseguire o intraprendere l'attivita' terapeutica sulla
base di un programma da lui concordato con un'azienda unita'
sanitaria locale o con una struttura privata autorizzata ai sensi
dell'articolo 116». Alla domanda deve essere «allegata, a pena di
inammissibilita', certificazione rilasciata da una struttura
sanitaria pubblica o da una struttura privata accreditata per
l'attivita' di diagnosi prevista dal comma 2, lettera d),
dell'articolo 116 attestante lo stato di tossicodipendenza o di
alcooldipendenza, la procedura con la quale e' stato accertato l'uso
abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcoliche,
l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua
idoneita', ai fini del recupero del condannato». Infine, il comma 1
precisa che, «affinche' il trattamento sia eseguito a carico del
Servizio sanitario nazionale, la struttura interessata deve essere in
possesso dell'accreditamento istituzionale ... ed aver stipulato gli
accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies» d.lgs.
n. 502/1992.
Anche in questo caso la legge n. 49/2006 equipara le strutture
private (quelle meramente autorizzate nel primo periodo del comma 1,
quelle accreditate nel terzo periodo) a quelle pubbliche. Tale
equiparazione risulta, ad avviso della ricorrente regione,
costituzionalmente illegittima.
In particolare, il nuovo art. 94, comma 1, terzo periodo viola le
competenze regionali in materia di tutela della salute e di politiche
sociali (art. 117, commi terzo e quarto, Cost.) in quanto,
equiparando le strutture private a quelle pubbliche ai fini del
rilascio della certificazione (e, implicitamente, dello svolgimento
del programma), detta una norma di dettaglio in materia regionale e
regola un punto la cui disciplina spetta all'autonomia organizzativa
regionale.
Non si vede infatti come possa essere affermato che la previsione
del potere di rilascio di un determinato certificato da parte una
struttura privata autorizzata o accreditata rappresenti un principio
fondamentale (e, meno ancora, ovviamente un livello essenziale delle
prestazioni). Trattasi di norma puntuale, che interferisce
illegittimamente nell'autonomia regionale nelle materie di cui sopra.
Inoltre, essa interferisce con la responsabilita' che
costituzionalmente spetta alle regioni di disciplinare la titolarita'
e l'esercizio dell'azione amministrativa, con violazione, sotto
questo profilo, anche dell'art. 118 Cost. La norma statale costringe
invece le regioni ad affidare parte della funzione amministrativa ad
entita' determinate. Ancora, tali entita' sono strutture private,
delle quali la regione non puo' essere costretta ad avvalersi per
l'esercizio di funzioni solo ad essa spettanti, e delle quali solo
essa puo' affidare l'esercizio in termini di propria responsabilita'.
Inoltre, e' violato l'art. 119 Cost., per le ragioni gia' viste
nei punti 1 e 3, la' dove si sono censurate le norme sulla liberta'
di scelta degli utenti. Infatti, affidandosi il potere certificatorio
(e i relativi programmi di recupero) alle strutture private
accreditate, l'ammissione dei detenuti ai programmi di recupero si
svolge al di fuori di ogni valutazione da parte delle regioni, che,
quindi, potrebbero essere costrette a stipulare ulteriori convenzioni
o a non porre limiti negli accordi contrattuali stipulati ex
art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502/1992.
6) Illegittimita' di tutte le disposizioni impugnate, come sopra
individuate, per violazione del principio di leale collaborazione.
Come accennato, le disposizioni impugnate sono state inserite nel
decreto-legge n. 272/2005 nel corso del procedimento di conversione,
in un decreto-legge al cui oggetto le nuove norme erano
sostanzialmente estranee: in questo modo, si e' stravolto il
contenuto del decreto e si e' operata - in una sede del tutto
impropria ed impropriamente utilizzando le procedure proprie della
legge di conversione - una vera e propria riforma della materia della
tossicodipendenza.
Operando in questo modo, inoltre, lo Stato ha omesso di svolgere
le procedure collaborative con le regioni, prescritte dall'art. 24,
d.lgs. n. 281/1997, per i disegni di legge che riguardano le materie
regionali. Non e' neppure stata operata la c.d. consultazione
successiva di cui all'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997 (in base al
quale, «quando il presidente del Consiglio dei ministri dichiara che
ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la
Conferenza Stato-regioni e' consultata successivamente ed il Governo
tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei
disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge»).
Tale norma deve essere considerata quale traduzione operativa del
principio costituzionale di leale collaborazione, per cui le norme
impugnate risultano illegittime anche sotto questo profilo.
Ne' e' possibile sostenere che l'art. 2, comma 5, configuri la
consultazione «successiva» come meramente eventuale. Non solo infatti
la disposizione di legge non prevede una possibilita' di
consultazione, ma stabilisce che «la Conferenza e' consultata
successivamente», ponendo chiaramente un dovere di consultazione, ma
la stessa riconduzione di tale dovere al principio di leale
collaborazione ne mostra la natura cogente.
Pertanto, ad avviso della ricorrente regione, la legge di
conversione adottata senza parere e' una legge affetta da vizio
procedimentale, sindacabile da codesta Corte in quanto l'art. 2,
comma 5, costituisce traduzione del principio costituzionale di leale
collaborazione nel quadro della procedura di emanazione e conversione
dei decretilegge.
Si consideri anche che il vizio procedimentale qui denunciato
implica un grave disconoscimento della posizione costituzionale delle
regioni: poiche' la riforma del d.P.R. n. 309/1990 e' stata
realizzata nell'ambito di un procedimento di conversione di un
decreto-legge, essa e' avvenuta con una procedura accelerata, in cui
le numerose modifiche sono state inserite nell'allegato all'articolo
unico della legge di conversione.
In questa situazione, l'unico modo in cui le regioni avrebbero
potuto - se le regole costituzionali fossero state rispettate -
esprimere la propria posizione era proprio la consultazione della
Conferenza, non a caso espressamente prevista come obbligatoria
dall'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997. L'omissione di questa
consultazione ha, dunque, completamente «tagliato fuori» le regioni,
che hanno solo potuto prendere atto dell'avvenuta riforma di un
settore in cui hanno potesta' legislativa.
La violazione del principio di leale collaborazione risulta, poi,
particolarmente grave per l'art. 4-quinquiesdecies, che - secondo la
prospettazione della norma impugnata - definisce livelli essenziali
delle prestazioni. Infatti, come noto, per l'individuazionc dei LEA
e' ormai consolidato nell'ordinamento il principio dell'intesa (v.
l'art. 6 del decreto-legge n. 347/2001, il d.P.C.m. 29 novembre 2001
e successivamente l'art. 54 legge n. 289/2002).
La necessita' di un'intesa fra Stato e regioni sui LEA e' stata
sostenuta dalla dottrina prevalente, in relazione alle materie di
competenza regionale, sia in virtu' del principio di leale
collaborazione sia al fine di responsabilizzare le regioni, tenute
poi ad assicurare l'erogazione delle prestazioni. Essa inoltre e'
necessaria per impedire che alle regioni siano addossati oneri privi
di copertura.
Anche la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte chiarito
che, pur nelle materie di competenza esclusiva, e' necessario un
coinvolgimento delle regioni, quando le funzioni statali
interferiscono con materie regionali (v. sentt. nn. 308/2003, 31/2005
e 279/2005). Se esiste, come ha attestato codesta Corte, un principio
costituzionale in base al quale la connessione tra materia statale e
materie regionali impone procedure cooperative, tale principio non
puo' valere solo per l'esercizio della funzione amministrativa ma
deve valere anche per la funzione legislativa: a maggior ragione
quando la connessione e' assai forte, come nel caso di norme statali
che definiscono (o almeno, come sopra esposto, ritengono di definire)
livelli essenziali delle prestazioni in materie di competenza
regionale, cosi condizionando direttamente l'attivita' legislativa,
amministrativa e finanziaria regionale.
Codesta Corte ha in passato, sia pure in casi diversi da quello
presente, negato l'esistenza di un fondamento costituzionale
all'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale
collaborazione tra Stato e regioni. Sia consentito tuttavia di
osservare che, se la ratio del principio di leale collaborazione e'
contemperare gli interessi in caso di interferenze fra funzioni
facenti capo ad enti diversi, e se esso ha, come non e' dubbio, rango
costituzionale, non vi e' ragione per distinguere tra funzione
legislativa e funzione amministrativa. Si dovrebbe anzi ritenere che
proprio in relazione alla funzione piu' importante risulti maggiore
l'esigenza della leale collaborazione.
Del resto, gia' la sentenza n. 398/1998 ha annullato una
disposizione legislativa statale per mancato coinvolgimento delle
regioni nel procedimento legislativo (punto 12 del Diritto).